陈某系某煤矿总公司职工，2015年7月5日，陈某在矿井下工作时发生工伤事故，致左臂部粉碎性骨折。因与用人单位多次沟通协商无果，2016年11月1日，陈某向某人力资源和社会保障局申请认定工伤，2016年11月4日，某人力资源和社会保障局以提出的工伤认定申请时间距事故发生时间不符合《工伤保险条例》规定的受理条件为由，作出不予受理决定书。
陈某不服该不予受理决定书，认为该决定书完全没有考虑陈某的实际情况，是对法律的错误解读，严重损害了陈某作为劳动者的权利，故向人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销某人力资源和社会保障局的具体行政行为，责令其限期受理并予以认定工伤。
山西艾哲律师事务所李建军、曹洁接受陈某委托参加诉讼。
【代理意见】陈某代理律师认为，本案主要争议焦点为陈某提起的工伤认定申请是否超过了法律规定的申请期限、是何原因导致申请期限被延误以及被延误的时间是否应当计算在工伤认定申请期限内。在了解案情、查找案例、论证法律依据后，律师提出如下代理意见：
（一）职工因工负伤，为职工申请认定工伤是用人单位的法定义务
根据《工伤保险条例》第十七条规定，单位应当自事故伤害发生之日起30日内提出工伤认定申请。用人单位未在期限内提出申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。由此可知，为职工申报工伤是用人单位的法定义务，而作为劳动者申报工伤不是其义务，而是劳动者的权利。
代理人认为本案中在单位怠于行使履行申报义务的情况下，将申报工伤的义务强加给劳动者，是违背立法本意，也是有失公平的。
（二）陈某申请认定工伤并未超期，某人力资源和社会保障局依法应当予以受理
1.本案中的超期并非是由于职工或者近亲属自身原因造成
根据最高法《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条：由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。
有下列情形之一耽误申请时间的，应当认定为不属于职工或者其近亲属自身原因：
①不可抗力；
②人身自由受到限制；
③属于用人单位原因；
④社会保险行政部门登记制度不完善；
⑤当事人对是否存在劳动关系申请仲裁、提起民事诉讼。
陈某代理律师认为：
（1）陈某及其父母自发生工伤后，四处奔波求医，无法抽身自行申请认定工伤，应当属于《规定》的人身自由受到限制的情形，故被耽误的时间不应计算在工伤认定申请期限内。
（2）在本案中，陈某父母曾于2016年多次向用人单位提出过对第二次工伤期间左臂及双脚等多处伤情进行工伤认定，因用人单位单方面认为陈某坠楼发生的损伤不是工作期间产生，故拒绝为陈某申请工伤认定，致使陈某申请期限延误，且用人单位也未履行告知义务，告知陈某可自行申请认定工伤。
律师认为，用人单位在陈某受伤后，不但没有履行法律赋予的向工伤认定行政部门申请认定工伤的义务，也未将不予申请工伤认定的情况告知陈某，也未告知陈某可自行申请认定工伤，而至于职工是否构成工伤，不是用人单位拒绝为职工申请认定工伤的理由，是否构成工伤应由国家有关行政部门进行评定，正是由于用人单位的越权行为，导致陈某延误期限。陈某及其父母并无放弃权利的意思表示，也没有怠于行使权利的行为。因此，不宜因用人单位的过错剥夺陈某申请工伤认定的权利，损失也不应由职工个人承担。此种情形，应认定为属于法律规定的由用人单位原因造成的延误。
2.《工伤保险条例》规定的一年申请期可以适用中止、中断
《工伤保险条例》第十七条第二款规定：“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请”。该款规定的一年申请期是时效概念，可以适用中止、中断的情形。该条款虽未明确规定申请时效的中止和中断，但是2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函（2005）39号《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间以及最高法《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条的规定，说明一年申请时效非不变期间，而是一种可变期间。基于保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神，结合国务院、最高法的精神，应当认为《工伤保险条例》第十七条第二款规定的一年的申请时效可以适用时效的中止、中断等规定。
（三）某人力资源和社会保障局作出不予受理决定书所认定的事实、理由过于片面
某人力资源和社会保障局是负责本行政区域内的劳动和社会保障、工伤确认的行政主管机构，具有作出劳动和社会保障、工伤认定的法定职权。根据国务院《工伤保险条例》第五条第二款之规定，某人力资源和社会保障局具有作出工伤认定的职权。作为工伤认定部门，某人力资源和社会保障局应当对当事人超期的缘由仔细审查，确认是否存在耽误申请时间的情形、是否有中止、中断的事由。某人力资源和社会保障局未曾向陈某及用人单位认真核实情况，仅凭工伤发生时间就断定超期，当即制作《工伤认定申请不予受理决定书》，是武断的，属适用法律、法规错误，违反程序，其行为严重损害劳动者权益，不符合国务院《工伤保险条例》的立法本意及关怀弱势群体利益的立法精神，违背了国家以及法律授予其职权的初衷，违背了国家机关为人民服务的宗旨，应予撤销，同时，为切实保护受伤职工合法权益，应限期某人力资源和社会保障局重新作出具体行政行为。
另，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令某人力资源和社会保障局采取补救措施；给陈某造成损失的，依法判决某人力资源和社会保障局承担赔偿责任。”
综上，陈某作为劳动者，依法享有劳动者的合法权益。陈某因工致伤，由于尚处医疗期及用人单位的过错致使延误认定工伤的期限，属于法律规定的不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的情形，依法被耽误的时间不应不计算在工伤认定申请期限内，故某人力资源和社会保障局作出的《工伤认定申请不予受理决定书》违法，应予撤销，人民法院应责令某人力资源和社会保障局限期受理并对陈某伤情予以认定工伤。
【判决结果】一审法院判决，撤销被告某人力资源和社会保障局作出的不予受理决定书，责令被告于本判决生效之日起15日内受理陈某的工伤认定申请。
【裁判文书】一审法院认为，根据《工伤保险条例》的规定，被告某人力资源和社会保障局具有受理本行政区域内的工伤认定申请，并根据事实和法律行使工伤认定的行政管理职权。该《条例》第十七条第二款规定，用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属在事故伤害发生之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。本案中，原告陈某事故伤害发生的时间是2015年7月5日，提出工伤认定申请的时间是2016年11月1日，已超过《条例》规定的1年申请时限。但《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条规定，由于不属于职工或者近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。“不属于职工或者其近亲属自身原因”主要包括不可抗力和社会保险行政部门、用人单位等不当致使受伤职工或者其近亲属耽误工伤认定申请等情形，本案中原告受伤后情绪出现问题，曾去相关医院精神科进行就诊，且与单位就工伤申请一事多次进行协商而达不成一致意见，从而延误申请，一审法院认为该情形可以认定为系用人单位不当而致使申请期限被延误。同时，从立法精神上看，申报工伤是单位的法定义务，不是劳动者的义务，在单位怠于行使履行申报义务的情况下，将申报工伤的义务强加给劳动者，有失公平。
综上，被告某人力资源和社会保障局《工伤认定申请不予受理决定书》适用法律错误，予以撤销。一审法院判决撤销该不予受理决定书，责令被告于本判决生效之日起15日内受理陈某的工伤认定申请。
【案例评析】（一）《工伤保险条例》第十七条如何理解？
国务院《工伤保险条例》（国务院令第375号）第十七条第一款规定:“职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。遇有特殊情况，经报社会保险行政部门同意，申请时限可以适当延长。”本条第二款规定“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的，工伤职工或者其近亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可以直接向用人单位所在地统筹地区社会保险行政部门提出工伤认定申请。”
法律条文中的“应当”是和“可以”相对应的一个词语；对于“应当”的理解就等同于“必须”，是一种强制性的规定；而“可以”可以理解为可为或可不为，是一种授权性的规定，可以进行选择。据此从上述规定中可以分析出，申报工伤是用人单位的法定义务，在用人单位怠于申报时，申报工伤不是劳动者的义务，而是劳动者的权利。用人单位违反法律规定，不履行法定义务给劳动者造成的后果，不应让劳动者承担。
（二）一年申请期限应当如何理解？
2005年2月1日国务院法制办公室在国法秘函（2005）39号《关于对﹤工伤保险条例﹥第十七条、第六十四条关于工伤认定申请时限问题的请示》的复函中指出工伤认定申请时限应扣除因不可抗力耽误的时间。
最高法《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第七条：由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。
综上，我们认为一年申请期限非不变期间，而是一种可变期间，只有这样理解，才符合保护工伤职工利益的立法原则和关怀弱势群体的立法精神。在本案中，陈某及其近亲属事发后多次要求用人单位未其申报工伤，可以视为向单位主张权利。最终延误期限是由于用人单位不履行法定申报义务、不告知陈某申报情况及理由，加上陈某四处求医、长期住院未能及时自行申请造成延误，被告某人力资源和社会保障局接到陈某申请后，应当对上述延误情形予以审查、确认，随后依据案件的具体情况作出是否受理陈某工伤申请的决定。但本案被告某人力资源和社会保障局未经认真审查核实，就以陈某提出工伤认定申请超过一年时效为由作出不予受理通知书，适用法律错误，违反法定程序，故该具体行政行为应予撤销。
【结语和建议】本案涵盖了工伤认定的程序性和实体性争议问题。如何理解并适应工伤认定、工伤申请期限的相关规定，既关系到立法精神的贯彻，也关系到司法实践的应用，更关系到劳动者的切身利益。
《工伤保险条例》第十七条规定了用人单位履行申报工伤的义务，同时为保护职工合法权利，在用人单位怠于履行义务的情况下，赋予了职工个人及其亲属、工会组织自行申报工伤的权利，为督促受伤职工及时行使权利，该法规对申请期限作了1年时间的限定。职工如超期向劳动部门提出申请，应当举证证明其本人在申请期限内具有申报工伤的意愿，是由于自身原因以外的因素导致了其未能在期限内行使申报权利。如果职工没有证据或提供的证据不足以证明其逾期申报具有正当理由，则应当承担举证不能的法律后果，即应视为其放弃了申请工伤认定的权利，劳动部门应不予受理其逾期提出的工伤认定申请。本案中，陈某提供了充分证据证明其逾期申请具有正当理由，据此，人民法院最终支持了陈某的诉讼请求。
综上，建议劳动者及时主张权利的同时，注意收集相关证据，这样才能降低诉讼风险，得以维权。
