2012年6月12日，武汉某区城乡统筹发展工作办公室（后更改为武汉市某城区改造更新局，下称“城改局”）与武汉某房地产开发有限责任公司（下称“开发公司”）签订一份《限价商品房订购协议》，约定城改局向开发公司订购某地块“限房价、限房型、限工期、限定销售对象”的四限商品房项目住宅180套（暂定），购房总价款为10185万元，城改局分五期支付；项目应于2012年10月30日前取得《建设工程施工许可证》，交房期限为2014年3月29日前；期限内未能达到交付使用条件，每逾期一日应支付已收取购房款金额的万分之五作为违约金；逾期三十日仍未达到交付使用条件的，每逾期一日应支付已收取购房款金额的千分之一作为违约金。
双方签订《限价商品房订购协议》时，开发公司除参与公开竞拍取得医院干休所地块限价商品房项目国有建设用地使用权《成交确认书》外，其他《国有建设用地使用权出让合同》未签署，《国有土地使用权证》《用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等前期开发所需行政审批手续全部没有办理。
2012年7月13日，开发公司与市国土资源和规划局签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中约定开工时间为2013年4月13日之前，竣工时间为2016年4月13日之前。
由于前期政府部门审批延迟，项目直至2012年11月19日城改局才同意设计方案，开发公司于2013年1月20日获得《建设工程规划许可证》，同年5月8日，取得《建筑工程施工许可证》，载明建设工期为2013年4月28日到2014年11月8日，超出了《限价商品房订购协议》约定的交付周期。2015年1月开发公司申请竣工验收，期间，天然气项目内工程施工竣工验收后，社会管网接驳施工受到社会居民阻滞，致使通气时间迟延六个月。致2016年2月3日项目才取得《竣工验收备案证明》，达到合同约定交付条件。
房屋交付后，开发公司按照城改局的指令，与指定各被拆迁人签订《商品房买卖合同》，交付了订购房屋。城改局共计支付合同约定购房款8410万元，其中包括原土地所有权人医院干休所支付老干部安置房购房款2310万元。
2021年4月6日，原告城改局向武汉市中级人民法院提起诉讼，要求开发公司支付逾期交房违约金共计5603.37万元。开发公司委托北京盈科（武汉）律师事务所代理，该所指派陶慧泉律师作为开发公司诉讼代理人代理本案。
在律师的分析指导下，开发公司提起反诉，请求判令：反诉被告城改局给付欠付的合同约定购房款9883260元（含18套公租房）；给付暂计算值2021年5月31日止的逾期付款违约金7615051.83元（以本金9883260元自2017年3月1日起按万分之三计算30天，加上自2017年3月31日起按日万分之五计算至2021年5月31日止），并按日万分之五继续计算至本金付清之日止。
【代理意见】一、本案经庭审查明的基本事实。
法庭调查查明：本案原告城改局已付款金额实际应为6100万元，不包括18套公租房，仍欠被告方开发公司购房款127.7587万元。其中18套公租房面积共计1226.7平方米，按照合同价7000元/平方米，18套公租房价款为8586900元。公租房价款加上原告确认欠款合计为9864487元，即根据城改局确定欠款金额，被告反诉金额应确定为9864487元。根据《竣工验收备案证明》载明项目具备交房条件时间为2016年2月3日，不是原告诉称的2016年2月29日。
二、关于本案案涉合同及条款的法律性质认定。
（一）案涉合同性质是政府委托开发建设限价商品房，不是商品房买卖合同。
第一、根据政府会议纪要，是政府方指定拆迁安置单位即被告方开发公司建设“四限”房，属于政府委托建设。
第二、原告前身统筹办是政府房屋征收部门，具体负责房屋征收安置工作，由合同当中约定的“乙方负责建设医院干休所地块限价商品房，建成房屋由甲方采购”的约定以及原告方以分期支付购房款名义支付建设资金的情况来看，实际上是统筹办代表区政府以采购名义进行投资，以支付购房款名义支付限价商品房建设资金，即原告是委托建设方，不是商品房购买方。
第三、如认定《限价商品房订购合同》为商品房买卖合同，则合同无效。根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条的规定：出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效。双方签约时项目尚未取得规划许可证，就更不用谈预售许可证，如认定为商品房买卖合同实际上是无效的合同。
（二）案涉合同约定的开工及具备交付条件的时间与签订在后的《国有建设用地使用权出让合同》约定的开、竣工期限不符，应当以出让合同约定为准。按出让合同约定时间被告方并未延期交付，不构成违约。
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）规定，“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”属于行政协议，且也为最高人民法院最新的司法判例所确认。行政协议具有法律上的优益权，其效力高于一般民事合同。《国有建设用地使用权出让合同》属于带有国土规划管理性质的行政强制性合同，而城市房地产开发必须以取得合法的规划审批手续为前提有效条件。本案出让合同签订在案涉合同之后，出让合同改变了建设开工及交付的时间，应当认定《限价商品房订购合同》确定的履行期限与出让合同约定相抵触，约定无效，以出让合同约定开竣工时间为准，进而确认被告方不构成违约。
（三）鉴于原告为代建“四限”房的委托方，其设定条件明显不合理，还存在违反《建设工程质量管理条例》效力性禁止性规定的情形，合同中关于开工及交付期限的条款为无效条款，原告无权据此主张被告方承担违约责任。参照最高人民法院法办【2011】442号《全国民事审判工作会议纪要》：“对建设工程施工合同中有关违反工程建设强制性标准，任意压缩合理工期、降低工程质量标准的约定内容，应认定为无效”。原告作为政府方指定的代建商品房委托方，其签订合同要求被告整体项目开发期限短于《建筑工程施工许可证》确定的开竣工时间及施工工期，属于任意压缩合理工期，本身也违反《建设工程质量管理条例》的效力性禁止性规定，亦应当认定《限价商品房订购协议》约定开工及竣工交付期限的条款为无效条款。
三、原告主张的违约金过分高于其实际损失，被告方有权要求人民法院予以调减或免除。如贵院认定被告构成违约，违约金应按照同期人民银行贷款利率调减。在庭审调查当中，原告方并未举出任何证据证明其额外向购买案涉房源的被拆迁人支付过超期过渡费用等，即没有任何实际损失。根据原《合同法》司法解释及《民法典》的规定，都应当根据实际损失进行调减。
四、法院如认定被告构成延期具备交付条件违约，违约期限亦应当扣除前期办理政府审批建设手续的时间、项目红线外天然气管道施工受到居民阻挠及天气因素等不可抗力的时间，扣除后也不存在需承担违约责任的期间。
五、原告方已确认欠付被告方合同款项，应当予以支付，故被告开发公司反诉请求当中的9864487元应当予以支持。
根据2021年11月9日法院补充调查查明，被告方于2021年9月30日向被告方送达《关于房源购房款结算的函》，确认了扣除18套公租房后，尚欠被告方127.7587万元购房款的事实。
被告方认为，双方签订《限价商品房订购合同》时已经明确包含了18套公租房的购买，虽然原告方辩称政府政策调整，公租房由被告方自持，但双方并未据此变更合同的约定，且18套公租房仍然是交由政府方控制使用，被告方并无自主使用权，故根据《合同法》第七十八条的规定，“当事人对合同变更的内容约定不明确的，推定为未变更。”故还应当由原告方按合同约定支付18套公租房的购房款。应判令原告方向开发公司支付购房款9864487元。
综上所述，请人民法院驳回原告城改局的全部诉讼请求，支持开发公司的反诉请求。
【判决结果】一审法院判决，驳回原告城改局本诉诉讼请求；判令城改局向开发公司支付购房款127.7587万元。一审判决后双方未上诉，判决生效并履行完毕。
【裁判文书】庭审中，法院归纳本案的争议焦点：1、《限价商品房订购协议》是否属于行政协议；2、开发公司是否逾期交房并应承担责任；3、开发公司的反诉诉请应否支持。
就第一个争议焦点问题，法院认为：双方签订的《限价商品房订购协议》及协商过程中的来往函件均是双方当事人的真实意思表示，合同及函件内容未违反法律禁止性规定，合法有效，对双方均有约束力。本案中，协议内容为购买限价房，不属于政府投资的保障性用房的租赁或买卖，故不属于行政协议仍为民事合同，该合同合法、有效。
就第二个争议焦点问题，法院认为：从案涉限价商品房项目的立项、审批及建设过程来看，案涉项目系由市发改委、住建局、国土资源和规划局等有关政府部门共同主导，区政府及其下属部门协调、督促和监管的开发项目，行政因素贯穿整个项目立项、审批、建设过程。城改局前身统筹办与开发公司签署《限价商品房订购协议》时，其行为显然代表区政府，该合同与开发公司和其他有关政府部门就案涉项目签订的合同具有必要的牵连性，其履行受其他合同内容的限制与约束，不能片面以该合同确定开发公司的义务。根据2012年7月13日，开发公司与市国土资源和规划局签订《国有土地使用权出让合同》中约定，经市人民政府批准，地块在“限房价、限房型、限工期、限定销售对象”的前提下挂牌供应，定向用于医院干休所和地铁3号线拆迁安置，其出让土地受让人在进行项目规划方案设计时，必须充分征求区土地整理储备中心意见，确保住宅房屋布局、功能设计和户型面积等符合其要求，在征得其书面同意后方可实施方案报批工作。合同项下宗地在2013年4月13日之前开工，在2016年4月13日之前竣工。故前述《国有建设用地使用权出让合同》中约定的3年建设期限对《限价商品房订购协议》约定的交房期限具有替代作用，案涉限价商品房项目整个建设期限应确定为3年。故开发公司于2016年2月3日取得竣工验收备案证，于2016年2月29日开始交房并未构成交房违约，无需向城改局承担逾期交房的违约责任。
就第三个争议焦点问题，法院认为：城改局无需向开发公司承担违约责任，但应支付双方确认的差欠购房尾款。
综上所述，法院作出了驳回原告本诉诉讼请求；判令城改局向开发公司支付购房款127.7587万元并驳回开发公司其他反诉诉讼请求的判决。
【案例评析】从这个案件来看，主要存在两个比较难以确定的法律要点：
第一、限价商品房订购协议是否属于商品房买卖合同。
根据《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条，本解释所称的商品房买卖合同，是指房地产开发企业（以下统称为出卖人）将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售并转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。在政府定购限价商品房合同当中，政府并不是最终的房屋买受人，政府购房资金实际上是应该支付给被拆迁人的货币补偿部分，而开发商建成房屋后，也不能对社会不特定对象进行销售，而是只能按照政府方的指令给予被拆迁人，实际上不符合商品房买卖合同平等民事主体之间交易的法律特征，因此，不能认定为商品房买卖合同性质，也不能按商品房买卖合同的法律规定处理政府方与开发公司之间的法律纠纷。
第二、限价商品房订购协议是否属于行政协议。
2020年1月1日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》通过施行，其中第一条定义行政协议为：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。第二条第五款规定，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，属于行政协议，法院应当受理据此提起的行政诉讼。从案涉《限价商品房订购协议》的签订过程来看，区政府通过会议纪要的方式委托房地产开发公司建设政府控制的“四限房”，城改局通过签订限价商品房订购协议支付购房款，其资金来源是财政资金，合同目的是锁定政府具有控制权的房源，符合政府投资、行政管控的行政协议的基本特征。但是，鉴于按行政协议认定，只能通过行政诉讼的方式进行，而行政诉讼政府方是没有起诉的权利的，则就应当驳回城改局的起诉。如这样认定，政府方追究开发公司违约责任的权利就受到了限制，所以本案中没有最终认定为行政协议。
此外，在诉讼策略上，律师代理开发公司从认定合同为行政协议政府方不具有原告主体资格、《国有建设用地使用权出让合同》约定交房期限变更了原协议期限不存在违约、因办理政府审批及不可抗力影响期限不视为开发公司违约、城改局已付资金应扣减被征收单位支付的老干部购房资金、约定违约金应当调减、城改局存在付款违约等进行了全方位的抗辩。
本案在认定本案纠纷的性质和法律处理上，采取了商事合同尊重当事人意愿、维护既有交易秩序的一般原则认定合同有效。同时，综合考量本案合同履行受行政规划主导、实际交房期限未违反签订在后的《国有建设用地使用权出让合同》约定，以及区城改局主张违约金相较合同购房款比例过大，双方利益严重失衡等实际情况，法院做出了驳回城改局诉讼请求的判决，应该是双方均认可的处理结果，故双方在一审判决后服判息诉。
【结语和建议】本案政府方向开发商订购限价商品房是为了解决被拆迁人的还建安置问题，牵涉社会公共利益，客观上具备行政协议的法律特征。但是按照行政协议案件处理，又限制了政府方对自身权益的保护，需要在法律和司法实务中进一步明确和界定，尤其是在房地产行业不景气，开发商违约风险增大的情况下，应该通过案件裁判给予实务指导。
建议类似合同签订，可以通过征用土地实施建设的企业作为合同主体与开发商签订商品房订购协议，按照预约合同的方式进行规制，一旦出现双方违约，则按照民事合同的处理原则依照《民法典》的规定及合同约定进行处理，更好的维护双方的民事权益。
