政府信息公开行政诉讼当事人问题研究
（福建君立律师事务所，福建， 福州，350001） 杨晓丹
【内容摘要】政府信息公开行政诉讼作为一种特殊类型的行政诉讼，应遵循不同于其他行政诉讼的诉讼规则。根据《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》的相关规定，结合行政法理论研究和政府信息公开行政诉讼的实务，才能探索出符合我国行政诉讼的司法实践，顺应推动政府信息公开工作、保障公民知情权的法治趋势的当事人认定规则。基于上述认定规则，不同的信息公开诉讼类型对原告资格的要求应有所不同；适格被告应具有信息公开行政主体资格并实施了政府信息公开工作中的具体行政行为；第三人的范围不仅包括同被诉具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，还应当包括行政机关和法律法规授权的组织以及公共企事业单位。
【关键词】政府信息；信息公开；行政诉讼；当事人
2008年5月1日万众瞩目的《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式开始施行，公民对政府信息公开的愿望不断高涨，信息公开行政诉讼案件也随之剧增，但诉讼结果多以法院不予受理、原告撤诉或败诉告终，大多案件并未进行实质审查，对于政府信息公开工作的司法审查效果极其有限。为了监督政府公开信息的主动性，信息公开行政诉讼是一个已被国外司法实践证明为有效的办法，既保障行政相对人的知情权，又可以纠正政府在信息公开中的违法行为。因此研究这一类型化行政诉讼的具体规则，特别是研究当事人资格，对于指导信息公开行政诉讼良性运行，从制度上防范政府拒绝履行信息公开义务，有着重要的实践意义。
一、政府信息公开行政诉讼原告资格
作为政府信息公开行政诉讼的发起者，原告是政府信息公开行政诉讼中最为关键的两造之一。原告提起政府信息公开行政诉讼，一方面保护了个人的合法权益，另一方面使得行政机关的信息公开行为成为法院的司法审查对象。因此，对原告资格的认定应当体现立法对信息公开诉讼功能的预期。
行政诉讼原告资格的相关规定主要有：《行政诉讼法》第二条关于行政诉权的规定；《行政诉讼法》第二十四条关于原告范围的规定；《行政诉讼法》第三十七至四十一条关于起诉、受理条件的规定；最高人民法院《关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定。根据上述规定，认定行政诉讼原告资格的关键是与被诉具体行政行为有法律上利害关系。在理论上称之为“利害关系说”。关于政府信息公开行政诉讼原告资格,目前主要有两种观点：第一种观点认为,要严格按照行政诉讼法的相关规定，行政机关拒绝公开信息的,只有利害关系人才能向法院提起诉讼。第二种观点认为,任何人请求公开义务人公开信息遭到拒绝,都可以作为原告。理由是制定政府信息公开法的目的在于保障公民知情权,贯彻行政公开原则。笔者认为，结合我国行政诉讼法制度的一般规定和信息公开行政诉讼的特殊功能，不同类型的信息公开诉讼对原告资格的要求也应有所不同。根据原告对政府信息公开的诉求，可以把政府信息公开行政诉讼分为申请公开信息之诉和反信息公开之诉。
（一）申请公开信息之诉的原告资格
申请公开信息之诉包括对公正责任主体拒绝予以公开、变更或核实政府信息的行为不服提起的行政诉讼。关于申请公开信息之诉的原告资格，有观点认为应具有《条例》第十三条规定的 “自身生产、生活、科研等特殊需要” 这一利害关系。此种观点实际上混淆了信息公开申请人资格与申请公开信息之诉的原告资格。暂且不论《条例》是否对申请人设置条件，决定原告资格的应当是《条例》第三十三条第二款规定的“认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益”，而与申请条件、申请信息内容和申请用途均无关系。
通说认为此处的“合法权益”指的是知情权，指公民知悉、获取信息的自由与权利。虽然我国现行的宪法和法律没有明确规定知情权，但随着民主法治建设的进程，宪政理念的传播，知情权作为一项基本人权与宪法性权利已成共识。令人欣慰的是国务院新闻办公室2009年4月发布的《国家人权行动计划（２００９━２０１０年）》第二条“公民权利与政治权利保障”第（五）项“知情权”中明确规定：“积极推行政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权。”，第一次在国家政策文件中（虽然该文件并不属于法律规范）明确了知情权的内容，在我国宪法中明确规定“知情权”指日可待。因而，任何人请求行政机关公开信息遭到拒绝，意味着其知情权受到侵害，都应有权提起诉讼。即在依申请公开政府信息的情况下，原告资格没有特别限制。这也符合信息公开行政诉讼保障公民知情权，促进政府信息公开工作的立法目的。
对不履行主动公开信息行为提起诉讼应不应该设限，也存在诸多争议。行政机关不予履行主动公开政府信息的行为，应属于违法的行政不作为，侵害了广泛的社会公共利益，更具有社会危害性，理论上对其原告资格也应当不加限制。但是，这种判断会存在两个问题：一是我国行政诉讼制度中尚无公益诉讼的规则可循；二是造成非理性诉讼的增多。行政诉讼原告既然是一种法律意义上的资格，就一定具有限制功能。这种限制功能的作用在于将那些并无诉的利益或可能滥用司法资源的起诉者排除在外。[1]为避免这种困境，可以借鉴**的信息自由诉讼规则，在立法中明确对于起诉请求行政机关履行主动公开义务时，仅限于因不公开信息而受到不利影响的人。同时为了防止信息公开申请人滥诉，浪费有限的审判资源，法院有权对滥用诉权的原告施加制裁。一般根据原告提起诉讼的数量、内容以及干扰法院的程度来确定是否对原告进行制裁。最普遍的制裁方式是，法院会要求涉嫌滥用诉权的原告在提起诉讼之前首先取得法院的许可。[2]
（二）反信息公开之诉的原告资格
反信息公开之诉，顾名思义，是个人或者组织为避免其合法权益受损，反对政府公开某项信息而提起的行政诉讼。反信息公开之诉来源于**的反信息自由法诉讼。在我国，有可能提起反信息公开之诉的是《条例》第三十三条规定的“第三方”，即行政机关所公开的政府信息可能侵犯其商业秘密或个人隐私的个人或者组织。
反信息公开之诉原告的认定条件与行政诉讼的规定应当是一致，即认为被诉具体行政行为侵犯其商业秘密和个人隐私，强调原告与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系。关键是如何认定商业秘密和个人隐私。关于商业秘密，《条例》并未明确，虽然《反不正当竞争法》第十条将商业秘密规定为“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，但仍较为宽泛，在实务中难以操作。个人隐私权在我国法律规范中并未明确规定，理论上认为隐私权是指自然人享有的在私人活动中不愿被窃取和披露的信息的权利，属于自然人的人格权。在政府信息公开过程中，商业秘密和个人隐私权是否被侵害，仅有理论学说和原则性规定很难认定，可以参考民事审判实践中对商业秘密和隐私权的认定和保护规则，总结经验，在《条例》的实施办法或司法解释中予以明确界定。在决定因保护商业私密和个人隐私权是否足以阻却政府公开信息时，要权衡社会公共利益和私人利益，严格解释公开所代表的社会公共利益。
二、政府信息公开行政诉讼的适格被告
行政诉讼的被告，是指由于所实施的具体行政行为被原告指控侵犯其合法权益，并由人民法院通知应诉的行政主体。根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，成为行政诉讼被告的法定条件有三个：一是具有行政主体资格；二是实施了原告认为侵犯其合法权益的具体行政行为；三是人民法院通知其应诉。[3]由于第三个条件仅仅是程序上的身份表明，关键在于前两个条件的认定。在政府信息公开行政诉讼中，适格被告的确定主要考虑以下几个问题：
（一）政府信息公开行政主体资格的认定
关于行政主体的定义，王名扬指出：“行政主体是一个法律概念。就法律意义而言，行政主体是实施行政职能的组织，即享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体。”[4]具体到政府信息公开范畴中的行政主体，也就是政府信息公开的责任主体，《条例》第十七条对此规定为：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”同时第九条将主动公开责任主体确定为“行政机关”，第十三条将依申请公开责任主体确定为国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门。此外，第三十六条还规定，“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。”由此可见，政府信息公开行政主体即为享有法定的制作、保存政府信息职权并负有政府信息公开义务的行政机关以及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
在实践中要确定政府信息公开的责任主体，也就是确定其成为被告的“可能性”，仅仅根据《条例》的“制作该政府信息的行政机关”、“保存该政府信息的行政机关”的原则性规定是不够的，最为便捷的是查询各行政机关依据《条例》制定的“政府信息公开指南、目录”以及具体的实施办法，有的还需依据设置或授予相关行政职权的法律、法规和规章。例如，今年1月份，北京律师陈旭为了一件杭州的拆迁案件，向杭州市财政局和国土资源局申请公开拆迁该地块的预算、补偿拨付和实际补偿金额。在确定公开责任主体时，陈律师根据《杭州市国土资源局集体土地房屋拆迁政府信息依申请公开指南》规定的“拆迁补偿安置资金的拨付、发放情况需要向拆迁人或村集体经济组织申请公开”，同时由于本案地块的拆迁人是隶属于杭州市国土资源局的市土地储备中心，遂向杭州市国土资源局申请公开该信息。另外根据《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，土地补偿费、安置补助费、拆迁补偿费等一并纳入地方预算，属于土地出让金开支范围，因而关于“拆迁预算”和“拆迁补偿拨付“，向杭州市财政局申请公开。[5]
（二）政府信息公开工作中的具体行政行为的界定
《条例》第三十三条第二款规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里的“合法权益”上文已提及，不再赘述。那么“政府信息公开工作中的具体行政行为”应当如何界定呢？在行政法理论中，具体行政行为指是行政主体针对特定行政相对人所作的行政行为。构成政府信息公开中的具体行政行为应具备的条件有：首先，行为主体享有信息公开的行政职权；其次，该行为是行使信息公开行政职权的行为；再次，该行为针对的是特定相对人；最后，应产生一定的法律意义或法律效果。一般包括下列几种：一是政府信息公开责任主体针对特定相对人所作出的公开或变更相关政府信息的行为；二是公开责任主体针对特定相对人作出不予公开或不予变更相关政府信息的决定；三是公开责任主体的信息公开行为侵害利害关系人的商业秘密、个人隐私等合法权益；四是公开责任主体提供虚假政府信息或不完整政府信息侵害利害关系人的合法权益；五是公开责任主体对于其他组织或个人所散布的虚假或不实政府信息拒绝或怠于履行核实、澄清义务，侵害了利害关系人的合法权益。
在司法实践中确定政府信息公开工作中的具体行政行为要避免两个误区：一是依《条例》规定负有主动公开政府信息职责的责任主体不履行公开义务的行为应属于抽象行政行为，而非具体行政行为。主动公开政府信息的行政职权属于对世权，即其行使对象是不特定的，相应的不作为的对象也是不特定的，只有该责任主体对特定的申请人提起的信息公开申请作出的决定才属于具体行政行为。因此，不能将未履行主动公开信息职责的责任主体当然地列为被告。二是不可将信息的性质与公开责任主体公开信息行为的性质相混淆。例如，2009年5月5日湖南黄由佥等人诉汝城县政府拒绝公开原县自来水公司改制的调查报告一案中，被告县政府的答辩理由之一即主张政府调查报告为抽象行政行为，而法院更是以“该案涉及企业改制问题，不属于行政诉讼受案范围”的理由裁定不予受理。[6]信息属于抽象行政行为还是具体行为与认定信息公开诉讼的被告资格无关，更与受案范围的确定无关，关键是判断公开责任主体公开或不公开信息的行为是否针对特定相对人，或者其行为是否侵害利害关系人的合法权益。
三、 政府信息公开行政诉讼第三人的范围
《行政诉讼法》第二十七条规定:同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼, 或者由人民法院通知参加诉讼。依据这一规定，政府信息公开行政诉讼第三人是指同提起信息公开诉讼的具体行政行为有利害关系，为维护自己的合法权益而参加诉讼的个人或者组织。
一般认为，第三人的认定条件与原告的认定条件相同，即与信息公开工作中的具体行政行为有利害关系。所以，有学者指出政府信息公开行政程序中的申请人和拥有商业秘密或个人隐私的第三方都可以成为行政诉讼的原告，也都可以成为行政诉讼的第三人，两者根据谁先提起行政诉讼而进行角色互换。另外，两个以上的申请人共同申请政府信息公开，其中部分人起诉的，另一部分未起诉者可以作为第三人参加行政诉讼。[7]
实际上，与政府信息公开诉讼的具体行政行为有利害关系的第三人不仅包括上述类似原告地位的公民、法人或者其他组织，还应当包括类似被告地位的行政机关、法律、法规授权的组织以及公共企事业单位。在政府信息公开诉讼中类似被告地位的第三人主要有以下几种类型：一是当存在共同的信息公开行政行为时，原告只起诉其中一部分行政主体，而不同意追加其他行政主体为被告的，人民法院应当通知该行政主体以第三人身份参加诉讼。例如，申请人请求公开某地块的规划许可，拒绝其申请的机关有规划局、土地局、环保局，而原告只起诉规划局，则土地局和环保局应作为第三人参加诉讼。二是两个或两个以上行政主体，对同一信息公开申请作出不同的决定时，其中一个行为被诉，其他行政主体应当作为第三人参加诉讼。例如，某一行政机关依申请作出公开某项政府信息的决定，而保密部门认为该信息违反相关保密审查的规定不同意公开。当保密部门被诉时，决定公开该信息的机关可作为第三人参加诉讼。三是公共事业单位与行政主体共同署名作出信息公开具体行政行为，当行政主体被诉时，公共事业单位可以作为第三人参加诉讼。根据《条例》第三十七的规定，与人民群众利益密切相关的公共企事业单位对于在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息也负有公开的义务。由于公共企事业单位不属于行政机关，也不是法律、法规授权的组织，不具有行政主体资格，当申请人对其履行公开公共信息义务中的行为不服时，不能将其列为信息公开行政诉讼的被告。只有与其共同作出公开行为的行政主体被诉时，该公共企事业单位可作为第三人参加诉讼。
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参考文献：
[1] 梁凤云.行政诉讼原告问题研究[J].行政执法与行政审判，2006（4）：43.
[2] 赵正群，宫雁.**的信息公开诉讼制度及其对我国的启示[EB/OL].（2009-03-17）[2009-5-29] http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=145361.
[3] 姜明安.行政法与行政诉讼法（第二版）[M] .北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2005.508.
[4] 王名扬.法国行政法[M] .北京：中国政法大学出版社，1989.38.
[5] 王小乔.拆迁预算能公开吗?—一位“拆迁”律师的维权之道[N] .南方周末, 2009-02-26(14).
[6] 赵文明.透视政府信息公开务例实施后第一案[N].法制日报,2008-05-06(8).
[7] 李广宇：政府信息公开行政诉讼当事人[J] .电子政务,2009（4）：51
