松原市人民政府规章和规范性文件制定办法
(2016年12月15日松原市人民政府第五届三十七次常务会议审议通过
2016年12月30日松原市人民政府令第1号公布
自2017年1月30日起施行)
目录
第一章 总则
第二章 政府规章立项和规范性文件制定计划
第三章 政府规章和规范性文件的起草
第四章 政府规章和规范性文件审查
第五章 政府规章和规范性文件决定、公布和备案
第六章 其他规定
第七章 附则
第一章 总则
第一条
为保证松原市人民政府制定政府规章和规范性文件程序合法有效，推进科学立法、民主立法，保证规范性文件的质量，维护法制统一，根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)、国务院《规章制定程序条例》(国务院令第322号，以下简称《条例》)、《吉林省人民政府关于规章和其他规范性文件确认和公布的若干规定》(吉政令第147号)和《吉林省规范性文件制定办法》(吉政令第240号)相关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条
市政府规章和规范性文件的立项、起草、审查、决定、公布、备案、解释，适用本办法。
第三条
市政府规章的立法范围是：城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面。
第四条
本办法所称政府规章(以下简称规章)，是指市政府依照权限和本办法的程序规定，以市政府令形式发布实施的规范性文件。
本办法所称规范性文件，是指除政府规章外，本市各级行政机关依据法定职权或法律、法规授权制定的涉及公民、法人或其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内可以反复适用的文件。
第五条
市政府法制部门具体负责制定规章和规范性文件工作。
市政府各部门及各级政府及其部门应当在各自职责范围内配合做好规章制定的相关工作。
本市各级人民政府及县级以上政府所属工作部门、县级以上政府派出机关可以制定规范性文件。各级政府制定的规范性文件为政府规范性文件，部门制定的规范文件为部门规范性文件。
各级政府设立的临时性行政机构、议事协调机构和政府工作部门的内设机构不得制定规范性文件。
第六条
政府规章和规范性文件应当科学规范、条理清晰、逻辑严密，用语应当准确、简洁，符合立法技术规范和要求，符合国家通用语言文字规范。
第七条
市政府法制部门开展制定规章和规范性文件等立法工作经费应列入市财政预算。
第八条
规范性文件的名称，一般称规定、办法、细则、决定、通告等。凡内容为实施法律、法规、规章和上级行政规范性文件的，其名称前一般冠以“实施”两字。
第九条
行政机关制定的下列文件，不视为规范性文件：
(一)内部事务管理制度;
(二)向上级行政机关的请示和报告;
(三)单纯转发的上级行政机关文件;
(四)对具体事项所做出的行政处理决定;
(五)针对特定对象，不具有普遍约束力的文件;
(六)会议纪要、领导讲话。
第十条
制定规范性文件应遵循以下原则：
(一)符合法律、法规、规章和党的路线、方针、政策及上级行政机关的规范性文件的规定;
(二)必须从全局利益出发，紧密结合本地实际;
(三)条文内容明确、具体，具有可操作性。除内容复杂的外，规范性文件一般不分章、节;
(四)具有一定的稳定性和连续性。
第十一条
规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费，以及其他应当由法律、法规、规章设定的事项。
规范性文件可以为实施法律、法规、规章作出具体规定，但不得增设公民、法人或其他组织的义务，不得限制公民、法人或其他组织的权利。
第二章 政府规章立项和规范性文件制定计划
第十二条
市政府法制部门应当于每年8月30日前向各县(市、区)政府、市政府各部门征集下一年度规章制定项目，并向社会发布征集下一年度规章制定建议公告。
各级政府所属部门应在每年1月31日前将本年度拟以本级政府名义发布的规范性文件制定计划报本级政府法制部门。
第十三条
各县(市、区)政府、市政府各部门认为需要制定规章的，应当向市政府法制部门提出规章制定立项申请。
公民、法人和其他组织可以通过信函、传真、电子邮件等形式，向市政府法制部门提出规章制定建议。
市政府法制部门根据本市经济和社会发展需要，可以自行提出规章制定项目。
规章制定立项申请和规章制定建议应当于每年9月30日前报送市政府法制部门。
第十四条
各县(市、区)政府、市政府各部门，应当对拟申报的规章项目组织立项调研论证。
公民、法人和其他组织提出的规章制定建议，市政府法制部门认为有必要进行立项调研论证的，转交市政府有关部门进行调研论证，或者自行组织调研论证。
对起草难度大、涉及多个部门职责以及市政府直接拟定的规章项目，由市政府法制部门会同市政府有关部门组织立项调研论证。
未经立项调研论证的项目，不得列入年度规章制定工作计划。
第十五条
立项调研论证组织单位应当围绕以下几个方面开展立项论证，形成报告：
(一)制定规章的必要性，包括是否必须以规章形式来解决有关问题，是否与国家、省、市已经制定或正在制定的法律、法规、规章重复等;
(二)制定规章的合法性，包括是否与上位法相抵触，是否超越规章立法权限等;
(三)制定规章的可行性，包括拟确立的主要制度和措施是否合理、可操作，现行行政管理体制是否理顺，立法时机是否成熟等;
(四)制定规章的预期效果，包括拟确立的主要制度和措施能否有效解决存在的问题，规章施行后可能产生的社会效果等。
第十六条
各县(市、区)政府、市政府各部门申报规章制定立项申请，应当经集体讨论决定，主要负责人签署，并提交立项调研论证报告、有关保障措施的说明和相关立法参考资料等。
第十七条
市政府法制部门应当根据本市经济和社会发展需要以及立项调研论证情况，对规章制定立项申请和规章制定建议进行审查，并可以组织相关部门和市政府立法咨询专家召开论证会，拟定年度规章制定工作计划草案，由主要负责人签署，报请市政府常务会议或全体会议审议通过后执行。
第十八条
年度规章制定工作计划可以根据实际情况将规章项目分为计划完成项目和调研项目。确定计划完成项目，应当优先考虑上一年度规章制定工作计划中立法条件已经成熟的调研项目。
年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、报送时间等。计划完成项目，应当于本年度5月30日前报送审查稿;调研项目，应当于本年度4月30日前报送调研计划，并于10月30日前报送调研报告和规章初稿，未按时报送的，不得列入下一年度规章制定工作计划。
第十九条
规章起草单位应当严格执行年度规章制定工作计划。
规章起草单位在执行年度规章制定工作计划过程中，认为需要调整计划项目的，应当向市政府法制部门书面说明理由。市政府法制部门可以根据实际情况作出调整，报请市政府主要领导同意后执行。
因本市经济和社会发展，需要在年度规章制定工作计划中增加项目的，提出增加项目的单位应当及时向市政府法制部门说明情况，并按照本办法第十二条的要求报送规章制定立项申请和有关材料，由市政府法制部门审查论证，报请市政府主要领导同意后，可以列入年度规章制定工作计划。
第二十条
规范性文件制定计划程序依照政府规章立项程序的相关规定执行。
第三章 政府规章和规范性文件的起草
第二十一条
起草规章由年度规章制定工作计划中确定的单位承担。起草单位在规章起草过程中，应当邀请市政府法制部门参与调研、论证，提出意见和建议。
起草规章可以邀请有关组织、专家参加，也可以委托有关组织、专家起草。
第二十二条
规章的内容应当符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定，并与有关规章的内容协调和衔接。上位法已经明确规定的内容，原则上不作重复规定。
第二十三条
起草规章应当深入调查研究，广泛听取有关部门、组织和公民的意见，借鉴国内外立法经验。
起草规章应当组织召开座谈会，认真听取有关部门、基层群众组织和人大代表、政协委员、市政府立法咨询专家以及行政管理相对人的意见。涉及重大法律问题或者特殊专业技术问题的，应当召开论证会，听取有关方面的专家或者其他专业人员的意见。
对直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的规章，起草单位应当向社会公开征求意见。
第二十四条
起草的规章有下列情形之一的，应当举行听证会：
(一)对本市经济和社会发展有重大影响的;
(二)直接涉及公民、法人和其他组织切身利益的;
(三)内容存在重大意见分歧的;
(四)需要听证的其他情形。
第二十五条
起草的规章内容涉及其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当认真听取其他部门的意见，主动协调;经协调不能取得一致意见的，应当将有关意见与规章送审稿一同报送市政府法制部门，并在起草说明中予以说明。
第二十六条
规章送审稿应当经起草单位负责法制的机构审核，由起草单位集体讨论决定，主要负责人签署;两个以上单位联合起草的，由各单位的主要负责人共同签署。
第二十七条
报送规章送审稿时，起草单位应当按照市政府法制部门要求的份数提交下列文件和材料：
(一)提请审查报告;
(二)规章送审稿及其电子文本;
(三)规章送审稿起草说明及其电子文本;
(四)有关部门、组织和个人对规章送审稿的书面意见，召开论证会、听证会的，应当附有论证会、听证会记录;
(五)有关法律依据、立法参考资料和调研报告等。
规章送审稿起草说明内容包括制定规章的必要性、拟规范事项的现状和存在的问题、起草过程和法律依据、拟确立的主要制度和措施、征询意见情况和分歧意见协调情况以及其他需要说明的问题。
第二十八条
起草单位报送的文件和材料不符合本办法第二十五条、第二十六条、第二十七条的，市政府法制部门可以要求起草单位在10日内补充。起草单位未按要求补充的，市政府法制部门可以将规章送审稿退回起草单位。
第二十九条
规范性文件起草程序依照政府规章起草程序执行。
第四章 政府规章和规范性文件审查
第三十条
政府规章和规范性文件送审稿由市政府法制部门统一审查。未经市政府法制部门进行合法性审查的规章规范性文件，一律不得提交政府常务会议讨论。
政府规章审查的内容包括：
(一)是否符合《立法法》规定的基本原则和《条例》的有关规定;
(二)是否与有关规章的内容协调、衔接;
(三)拟确立的主要制度和措施是否具有可行性和可操作性;
(四)征求意见是否全面，对各方面意见的处理是否正确、合理;
(五)是否符合立法技术要求;
(六)是否符合本规定的起草程序要求;
(七)需要审查的其他内容。
规范性文件审查的内容包括：
(一)制定主体是否合法;
(二)是否超越制定机关法定职权或者法律、法规的授权;
(三)是否符合法律、法规、规章和上级政策规定;
(四)是否违反本办法第十一条的规定;
(五)是否符合规范性文件的制定程序;
(六)是否与其他规范性文件相冲突;
(七)其他需要审查的内容。
第三十一条
政府规章送审稿有下列情形之一的，市政府法制部门可以要求起草单位重新起草：
(一)超越本市立法权限的;
(二)制定规章目的不明确的;
(三)设定的主要制度脱离本市实际或者缺乏可操作性，需要重新调查研究的;
(四)在立法技术上存在较大缺陷，需要作全面调整和修改的;
(五)有关部门对设定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关部门协商的;
(六)制定规章的基本条件发生变化，暂不适宜制定规章的。
规范性文件送审稿有下列情形之一的，市政府法制部门可以中止、缓办或退回起草部门：
(一)制定规范性文件的基本条件尚不成熟的;
(二)不符合上位法要求或上位法调整的;
(三)有关部门对规范性文件送审稿规定的主要内容存在较大争议，起草部门或者机构未与其协商的;
(四)报送审查的材料不符合本办法要求的。
第三十二条
市政府法制部门审查、修改政府规章和规范性文件，应当进行调查研究，广泛征求管理相对人和社会各方面的意见，并对政府规章和规范性文件中拟定的重大问题及其他争议较大的问题进行论证。
第三十三条
市政府法制部门应当对报送的规章送审稿征求市政府立法咨询专家意见，并可以委托其对涉及到的重大理论和技术问题进行调研论证，提出专题调研报告。
第三十四条
市政府法制部门应当将初步修改后的政府规章送审稿，以书面形式征求各县(市、区)政府和市政府有关部门的意见。
各县(市、区)政府和市政府有关部门对规章征求意见稿应当集体讨论，提出修改意见，由主要负责人签署意见并加盖公章后，按照要求时限返回市政府法制部门;逾期不返回的，视同无意见。
第三十五条
市政府法制部门在政府规章和规范性文件审查过程中应当客观公正、实事求是地对待各种不同意见。
各县(市、区)政府和市政府有关部门对政府规章和规范性文件送审稿涉及的主要制度和措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，市政府法制部门应当进行协调，达成一致意见;意见分歧较大，经协调未达成一致意见的，报请市政府有关领导协调;经过协调仍未达成一致意见的，由市政府法制部门作出说明，提出处理意见，由市政府常务会议或者全体会议决定。
第三十六条
市政府法制部门综合各方面意见，对政府规章和规范性文件送审稿进行修改，形成规章草案及其说明材料，经有关单位会签后，由主要负责人签署，报请市政府常务会议或者全体会议审议。
说明材料内容应当包括制定政府规章和规范性文件的必要性、起草过程和法律依据、拟解决的主要问题、确立的主要制度和措施以及与有关部门协调的情况等。
第五章 政府规章和规范性文件决定、公布和备案
第三十七条
政府规章和规范性文件草案应当由市政府常务会议或者全体会议审议决定。
审议政府规章草案时，由市政府法制部门主要负责人作出说明。
审议规范性文件草案时，由起草部门主要负责人作出说明。
市政府法制部门和起草单位的主要负责人，对会议讨论中提出的询问负责解释，说明情况。
第三十八条
经审议获原则通过的政府规章草案，由市政府法制部门会同起草单位根据市政府常务会议或者全体会议审议意见修改，形成草案修改稿，报请市长签署政府令，予以公布。
经各级政府常务会议审议决定通过的规范性文件，由同级政府发布。
第三十九条
经市长签发后的政府规章和经各级政府常务会议审议通过的规范性文件应当及时在本级政府公报(政报)、政府门户网站和本行政区域范围公开发行的报纸上向社会全文公布。公布的方式应当方便公民、法人和其他组织查阅。
未向社会公布的政府规章和规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
第四十条
政府规章和规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但因公共安全、应急抢险等社会重大公共利益的需要或公布后不立即施行将有碍规章和规范性文件实施的，可以自公布之日起施行。
第四十一条
政府规章应当自公布之日起30日内，由市政府法制部门依照有关规定，向国务院、省人民代表大会常务委员会、省政府、市人民代表大会常务委员会备案。
各级政府制定的规范性文件应当自公布之日起15日内向上一级政府法制部门和同级人大报送备案。各级政府所属部门制定的规范性文件应当自公布之日起15日内向本级政府法制部门报送备案。两个以上行政机关共同制定的规范性文件应当自公布之日起15日内由主办机关向其共同的上一级政府法制部门报送备案。
第六章 其他规定
第四十二条
政府规章有下列情形之一的，由市政府负责解释：
(一)政府规章的规定需要进一步明确具体含义的;
(二)政府规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。
政府规章解释，由市政府法制部门按照规章审查程序提出意见，报请市政府批准。政府规章解释同规章具有同等效力。
涉及政府规章和规范性文件的具体应用问题，由市政府有关部门负责说明。
第四十三条
政府规章公布施行2年后，实施部门应当对其实施情况进行立法后评估，就规章的立法质量和实施效果进行调查、评价，提出规章继续施行或者修改、废止、解释等方面的评估意见，并上报市政府。
规范性文件制定机关应当根据实际情况的变化以及法律、法规、规章和上级机关有关政策的调整，适时对已公布的规范性文件进行修改或者明令废止。
第四十四条
有下列情形之一的，政府规章的实施部门或者市政府法制部门应当及时提出修改、废止规章的建议：
(一)规章依据的上位法已经修改或者废止的;
(二)规章主要内容被有关上位法或者其他规章替代的;
(三)规章调整对象已经消失或者规范的内容已经不适应社会实际需要的;
(四)其他应当修改、废止规章的情形。
修改、废止规章，依照规章制定的有关规定执行。
第四十五条
规范性文件有效期最长不超过5年。标注“暂行”、“试行”的，有效期不超过2年。有效期届满，规范性文件自动失效。
规范性文件有效期届满前6个月，实施部门应当进行评估，也可以由政府法制机构组织评估。评估后，需要继续施行的，由政府法制机构重新统一登记、统一编号、统一公布。
第七章 附则
第四十六条
拟定市政府提请市人民代表大会或其常务委员会审议的地方性法规草案，依照本办法执行。
第四十七条
本办法由市法制办公室负责解释并组织实施。
第四十八条
本办法自发布之日起30日后施行。松原市人民政府2012年12月17日发布的《松原市人民政府关于印发松原市行政机关规范性文件制定管理办法的通知》(松政发[2012]28号)同时废止。
