随着移动互联网行业的迅猛发展，手机APP越来越深刻地改变着人们的生活。从2014年开始，“滴滴打车”APP继推出通过APP预约传统运营的出租车服务后，又推出了与传统运营的出租车不同的“滴滴专车”服务。现“滴滴专车”服务在包括福州在内的全国主要城市已开始逐渐普及，许多人均有乘坐“滴滴专车”的经历。但与此同时，各地也频频传出“滴滴专车”驾驶员被当地交通执法部门以“非法营运”为理由予以行政处罚的新闻。笔者作为福州某人才派遣公司的法律顾问之一，因该人才派遣公司受与“滴滴专车”的服务提供公司合作的在北京的一家人才派遣公司的委托，为“滴滴专车”提供在福州地区的“滴滴专车”驾驶员的管理服务，得以有机会介入福州一“滴滴专车”驾驶员被福州当地交通执法部门以“非法营运”为理由予以行政处罚的案件，并得以知晓“滴滴专车”服务涉及的各方之间的法律关系。
1、笔者接触的“滴滴专车”驾驶员被处罚的案件背景介绍
2015年3月，福州一“滴滴专车” （下称专车）驾驶员在驾驶专车揽客过程中，被福州当地交通执法部门以“非法营运”为理由进行处理，随后福州当地交通执法部门以该专车驾驶员违反了《中华人民共和国道路运输条例》第六十四条，《道路旅客运输及客运站管理规定》第八十四条第一项的规定，构成非法营运，对专车驾驶员处以罚款3万元的罚款。专车驾驶员及受与提供专车服务的公司合作的在北京的一家人才派遣公司的委托，为专车提供在福州地区的专车驾驶员的管理服务的福州一人才派遣公司均认为专车服务是否构成非法营运存在争议，欲就上述行政处罚提起行政复议，故联系身为该人才派遣公司法律顾问的笔者，请笔者就本案前景提供法律意见。笔者认为无论是否决定提起行政复议，首先必须了解专车服务中涉及的各方的法律关系。故随即要求人才派遣公司将介入到专车服务的各方签订的书面协议等文件提供给笔者，笔者并在手机上将专车服务软件的电子版的专车服务协议等文本截图下载，并向被处罚的专车驾驶员询问了一些情况，作为分析专车服务中涉及的各方的法律关系的基础。
2、专车服务协议定义的专车服务的法律关系
专车服务是“滴滴打车”APP提供的服务的一部分，“滴滴打车”APP于2014年7月就专车服务制定了专门的电子版的专车服务协议。根据电子版的专车服务协议的内容可知，专车服务协议的当事人有四方，分别为在“滴滴打车”APP完成注册、需要预约专车的消费者（甲方）、提供预约专车代理服务的北京通达无限科技有限公司（乙方，经全国企业信用信息公示系统查询得知，其为“滴滴打车”APP开发者北京小桔科技有限公司的全资子公司）、与北京通达无限科技有限公司签订汽车租赁服务合作协议的汽车租赁公司（丙方）、与北京通达无限科技有限公司签订驾驶服务合作协议的劳务派遣公司（丁方）。根据专车服务协议中对专车服务的定义，身为甲方的消费者发出预约专车的要求后，身为乙方的北京通达无限科技有限公司（下称通达无限公司）在“滴滴打车”APP上根据甲方发出的预约专车的要求，生成订单要求，随后身为丙方的汽车租赁公司如接受甲方要求租用汽车的服务，丁方的劳务派遣公司如接受甲方要求提供代驾的服务，则由身为丁方的劳务派遣公司派出的驾驶员驾驶属于丙方的汽车为甲方提供租用车辆及代驾服务。当消费者到达目的地后，消费者通过微信支付的方式，将乙方应分得的提供生成订单的信息服务费、丙方应分得的汽车租赁费和丁方应分得的代驾劳务服务费一并先行支付给乙方，由乙方将汽车租赁费和代驾劳务服务费代甲方支付给丙方和丁方。专车服务协议中特别声明，为避免误解，“滴滴打车”APP（乙方）提供的不是出租、租车及驾驶服务，乙方提供的仅仅是租赁车辆及驾驶人员的相关信息。租车服务是由租车服务提供商（丙方）提供，而驾驶服务是由驾驶服务提供商（丁方）提供。“滴滴打车”APP（乙方）仅是甲方和丙方及丁方之间的信息平台。因此，甲方和丙方之间的权利义务，以“滴滴打车”APP 中提供的附件一“租车服务协议”为准，甲方和丁方之间的权利义务，以“滴滴打车”APP中提供的附件二“驾驶服务协议”为准。附件一“租车服务协议”约定，如租赁汽车在租赁期内发生事故，首先由丙方所购保险赔偿，对于保险赔付范围外的相应损失，各方协商解决。附件二“驾驶服务协议”约定，如代驾服务过程中发生交通事故，事故系丁方派出的驾驶员的违章行为导致的，由丁方承担损失赔偿，由对方车辆承担事故主要责任的，丁方不负责损失赔偿，但可协助交警调查及保险理赔。
综合专车服务协议的内容，可以对电子版的专车服务协议定义的法律关系归纳总结如下：“滴滴打车”APP仅为需要乘坐专车的消费者与试图向消费者出租车辆的租赁公司、试图为消费者提供代驾服务的劳务派遣公司提供居间服务及代收款服务，消费者将用车需求发布在“滴滴打车”APP，租赁公司与劳务派遣公司通过“滴滴打车”APP与消费者之间订立汽车租赁及代驾合同，随后消费者将全部费用支付给“滴滴打车”APP的运营者通达无限公司。因此，根据专车服务协议，无论是“滴滴打车”APP的开发者北京小桔科技有限公司，还是专车服务协议中的乙方通达无限公司，均不是专车服务的承运人。所谓专车服务，性质上并不是“滴滴打车”APP的开发者或运营者作为承运人为消费者提供运输服务，而是消费者向汽车租赁公司承租车辆，并要求劳务派遣公司提供代驾服务。
但事实并没有想象的这么简单，笔者在阅读完毕专车服务协议后，进一步详细阅读介入到专车服务的各方签订的书面协议等文件，通过解读这些书面文件，以及向专车驾驶员了解到的情况，笔者得出了一个和专车服务协议定义的专车服务的法律关系完全不同的结论。
3、专车服务实际上的法律关系
笔者通过解读介入到专车服务的各方签订的书面协议，以及与专车驾驶员交谈，了解到如下事实：
（1）上述电子版的专车服务协议的乙方，即通达无限公司就用于专车服务的车辆事宜，与上述电子版的专车服务协议的丙方即福州某汽车租赁公司签订《汽车租赁合同》，约定通达无限公司作为承租人，向福州某汽车租赁公司承租一定数量的车辆，通达无限公司承担租金、车辆修理费用、日常清洗费用、路桥费、燃油费等费用。租期36个月，每月支付。每辆车的租金固定为每月4800元，汽车租赁公司向通达无限公司开具正规全额增值税租车发票。通达无限公司还就每一辆车辆向汽车租赁公司支付一个月的租金作为押金。《汽车租赁合同》还约定，如交通事故中作为承租人的通达无限公司被认定为负同等以上责任造成车辆修理，在车辆修理期间承租方继续支付车辆租金，如承租方负同等以下责任造成车辆修理，汽车租赁公司立即为承租方免费提供替换车辆。如车辆租赁期间因交通违章被扣，则承租方承担支付罚款及相应时间内的租金损失。如因承租方或者第三方原因造成车辆事故，由承租方承担与实际损失额相同金额的垫付。
（2）上述电子版的专车服务协议的丁方即北京万古恒信科技有限公司（下称万古恒信公司，经全国企业信用信息公示系统查询得知，其主营业务包括劳务派遣）与专车驾驶员签订《劳务中介服务合同》，约定万古恒信公司为专车驾驶员提供乘客与专车驾驶员之间的“劳务中介服务”，在专车驾驶员向乘客提供代驾服务的过程中提供相应协助，并由万古恒信公司代乘客向专车驾驶员支付劳务报酬。《劳务中介服务合同》还约定，专车驾驶员在提供服务的过程中应严格遵守乘车需求发布平台相关规制及驾驶员管理制度。如违反约定，专车驾驶员应承担赔偿责任。
（3）万古恒信公司要求专车驾驶员单方面签署一份《社会保险承诺书》，《社会保险承诺书》的主要内容为，专车驾驶员承诺，入职一周内按照万古恒信公司的要求解决好社保遗留问题，并以书面形式通知万古恒信公司，确保万古恒信公司能够正常为专车驾驶员缴纳社会保险。因专车驾驶员本人原因不能及时解决参保问题或未及时通知万古恒信公司，导致万古恒信公司无法给专车驾驶员办理社保事宜的，专车驾驶员自愿承担后果并接受万古恒信公司因此给予的处罚，包括解除劳动合同并不支付经济补偿金。
（4）万古恒信公司与福州某人才派遣公司签订《管理咨询服务合同》及补充协议，约定鉴于万古恒信公司已经与通达无限公司签署协议，约定万古恒信公司为通达无限公司在全国范围内为有代驾需求的用户提供代驾服务，而万古恒信公司在福州管理资源尚有不足，故委托福州某人才派遣公司为万古恒信公司提供包括人员考勤、培训、激励、后勤保障、奖惩管理等方面的服务，万古恒信公司向福州某人才派遣公司支付服务费用。协议详细规定了专车驾驶员在驾驶过程中应当遵守的规章制度、如专车驾驶员必须安全驾驶、驾驶过程中不得使用手机、不得绕路、不得多收取停车费、不得未通过手机APP揽客、不得爽约拒载、不得酒驾、必须服从调度（人工派单）等内容，且规定了如专车驾驶员违反规则制度，处以轻则予以扣款，重者予以辞退的处罚机制。专车驾驶员签署承诺书，同意万古恒信公司及福州某人才派遣公司可对其处以处罚措施。
（5）专车驾驶员告知笔者，其应聘为专车驾驶员后，万古恒信公司告知其每月要驾驶指定的特定一台专车25日，每月基本工资1875元，并承担每日140元的车租即“份子钱”，周日及法定节日免车租，驾驶专车过程中的燃油费也是由专车驾驶员自负。基本工资之外的提成收入部分，按照每次交易收入的一定比例确定，每日工作结束后，在“滴滴打车”APP的专车驾驶员用户端会显示当日专车驾驶员应得的提成收入金额。
（6）笔者上网查询专车驾驶员有关信息，了解到滴滴打车网站（http://www.xiaojukeji.com/website/index.html）公开招募专车驾驶员。同时，福州某人才派遣公司告知笔者，万古恒信公司与其讨论在福州地区进行合作事宜时，告知其万古恒信公司与通达无限公司有签订劳务派遣合作协议，由万古恒信公司与专车驾驶员签订劳动合同，由通达无限公司作为用工单位，具体使用这些专车驾驶员。但万古恒信公司出于履行保密义务的需要，未向福州某人才派遣公司提供其与通达无限公司签订的劳务派遣合作协议的文本。
（7）如果消费者乘坐专车后，要求提供发票，则通达无限公司会向消费者提供发票开具单位为通达无限公司，项目为“代驾费”的发票。
笔者认为，根据以上事实，专车服务实际上的法律关系与专车服务协议定义的专车服务的法律关系完全不同，主要理由如下：
（1）根据专车服务协议定义的专车服务中关于专车使用的法律关系的定义，是需要专车服务的消费者通过通达无限公司在“滴滴打车”APP提供的居间服务与汽车租赁公司成立租赁合同，如果该法律关系确实成立，则汽车租赁公司就每一次专车租赁服务收取的租赁费用，会因租赁时间及行驶里程的不同而不同，如专车始终未揽客成功，则汽车租赁公司不会有任何车辆出租的收益。但是实际情况是，通达无限公司是直接作为承租人向汽车租赁公司承租专车，汽车租赁公司对每部专车向通达无限公司收取固定的月租金，并向通达无限公司开具名目为租赁费的增值税发票，汽车租赁公司收取的月租金与专车当天是否确实揽客成功、揽客多少人毫无关系，在通达无限公司与汽车租赁公司签订的《汽车租赁合同》中，也没有任何字眼体现通达无限公司是作为需要使用专车服务的消费者的代理人身份代消费者与汽车租赁公司签订《汽车租赁合同》，且《汽车租赁合同》中明确约定通达无限公司对专车租赁期间发生的系由通达无限公司或第三方造成的交通事故承担责任。经笔者查询，这种车辆租赁模式不仅存在于福州，也存在于全国其他城市。（关于其他城市采用与福州类似的车辆租赁模式的报道见链接http://news.163.com/15/0124/15/AGO2HPR100014Q4P.html）。因此，应当认定通达无限公司就是专车的承租人，而不是消费者是专车的承租人。
（2）根据专车服务协议定义的专车服务中关于专车驾驶员的法律关系的定义，是需要专车服务的消费者通过通达无限公司在“滴滴打车”APP提供的居间服务与劳务派遣公司成立驾驶服务合同，由劳务派遣公司派遣专车驾驶员为消费者提供代驾服务。如果该法律关系确实成立，则滴滴打车网站自身不应当发布招募专车驾驶员的公告，且通达无限公司与各地的代驾服务公司签订相关代收代付代驾服务费的结算合作协议就可。但通达无限公司并未与各地的代驾服务公司签订相应协议，而是与身为劳务派遣公司的万古恒信公司签订劳务派遣合作协议，该行为意味着通达无限公司是专车驾驶员的用工单位，因为根据《劳动合同法》及《劳动派遣暂行规定》的规定，自然人是不能成为劳务派遣的用工单位的，即需要使用专车服务的消费者不可能成为劳务派遣的用工单位。因此，专车驾驶员的招聘方式如下：通达无限公司与万古恒信公司签订劳务合作协议，约定万古恒信公司根据通达无限公司的要求，与通达无限公司共同招聘专车驾驶员，随后万古恒信公司与专车驾驶员签订名为《劳务中介服务合同》，实为劳动合同的合同（万古恒信公司为员工缴纳社保、发放工资、制定严格管理制度等，都是典型的劳动合同的特征），并委托各地人才派遣公司对当地专车驾驶员进行管理。万古恒信公司派遣专车驾驶员供通达无限使用。因此，万古恒信公司并不是专车服务协议定义的独立的代驾服务提供方，而是向通达无限公司提供派遣员工的劳务派遣公司，通达无限公司实际控制派遣员工即专车驾驶员。
综上所述，专车服务的运营商通达无限公司既直接承租并占有使用车辆，也管理驾驶员，人车两大资源都由其直接控制，因此，专车服务实际上的法律关系与前述电子版的专车服务协议定义的法律关系完全不同，国家司法、行政机关应当根据《最高人民法院关于经济合同的名称与内容不一致时如何确定管辖权问题的批复》中指出的“当事人签订的经济合同虽具有明确，规范的名称，但合同约定的权利义务内容与名称不一致的，应当以该合同约定的权利义务内容确定合同的性质”的认定合同性质的规则，认定专车服务实质上是通达无限公司作为承运人，向要求提供专车服务的消费者之间提供的性质上与当前城市中运营的出租汽车并无二致的出租汽车服务。
二、专车服务的合法性分析
如前所述，专车服务实质上是通达无限公司作为承运人，向要求提供专车服务的消费者之间提供的性质上与当前城市中运营的出租汽车并无二致的出租汽车服务，与传统的出租汽车服务的唯一重大区别就是揽客方式不同，传统出租汽车服务目前仍然以驾驶员驾驶车辆在道路上随机揽客为原则，通过使用包括“滴滴打车”APP中的“呼叫出租车”的电召揽客为例外。而专车服务完全通过“滴滴打车”APP进行揽客。因此，必须基于当前国家关于出租汽车服务的相关规定分析专车服务的合法性。目前国家层面规制出租汽车服务的最新的规定为交通运输部2014年9月公布、2015年1月1日起实施的《出租汽车经营服务管理规定》。该规定第八条规定“申请出租汽车经营的，应当根据经营区域向相应的设区的市级或者县级道路运输管理机构提出申请”，第十条规定“设区的市级或者县级道路运输管理机构对出租汽车经营申请予以受理的，应当自受理之日起20日内作出许可或者不予许可的决定”，第十二条规定“县级以上道路运输管理机构应当按照当地出租汽车发展规划，综合考虑市场实际供需状况、出租汽车运营效率等因素，科学确定出租汽车运力规模，合理配置出租汽车的车辆经营权”，该规定还规定了提供出租汽车服务的准入条件，如必须具备合格车辆、合格驾驶人员、有完善的安全管理制度等等。根据该规定，笔者认为，由于目前通达无限公司未取得出租汽车经营许可，因此在现行法律框架内，专车服务应当被认定为违反了《出租汽车经营服务管理规定》，即专车服务的提供者通达无限公司面临被认为未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动，而被交通运输主管部门根据《出租汽车经营服务管理规定》第四十七条处以“责令改正，并处以5000元以上20000元以下罚款”的行政处罚的法律风险。当然，就目前各地对专车服务的处罚情况来看，各地交通运输主管部门主要是对专车驾驶员以“非法营运”为理由，适用《道路运输条例》对专车驾驶员个人进行处罚，尚未有对专车服务的提供者通达无限公司进行处罚的例子。正常情况下，既然处罚“非法营运”，组织者更应当接受处罚，这也是广大被处罚的驾驶员内心无法平复的一大原因。
三、专车服务的规制建议
1、建议专车服务合法化的理由
笔者认为，虽然根据现行法律体系，专车服务确实属于无证经营出租汽车，对其予以行政处罚有法律依据。但是，专车服务与传统意义上的“黑车”服务相比，还是有很大的区别。主要表现在如下几个方面：
（1）从车辆的等级、舒适度、安全性而言，专车服务使用的车辆比传统意义上的“黑车”好的多。举笔者接触的上述专车驾驶员被处罚一案使用的专车为例，专车的型号为东风雪铁龙C5，是合资品牌的B级车，排量为2.0。而传统意义上的“黑车”，普遍是使用A0级车，且是自主品牌的A0级车居多。在此方面，专车带给消费者的用户体验是传统意义上的“黑车”完全无法比拟的，甚至高于许多城市的传统意义上的出租汽车。
（2）从驾驶车辆的驾驶员损害消费者利益的可能性而言，由于如前所述，无论是万古恒信公司与专车驾驶员签订的《劳务中介服务合同》，还是万古恒信公司与福州的人才派遣公司签订的《管理咨询服务合同》及补充协议，都对专车驾驶员设置了严格的服务准则，并就如专车驾驶员违反服务准则应当承担的责任进行了详细约定，专车驾驶员也签订了承诺书，同意如违反服务准则，承担被扣款直至解雇的不利后果。因此，专车驾驶员受到较为严格的管理，其损害消费者利益的可能性，自然明显小于无任何约束的传统意义上的“黑车”驾驶员。
（3）从服务收费规范性而言，专车服务的收费由“滴滴打车”APP明码标价确定，专车服务严禁专车驾驶员对消费者私下收费，否则消费者可投诉，这样的管理使得专车驾驶员另行向消费者强行私下收费的可能性降低许多。而传统意义上的“黑车”的收费存在极大的随意性，普遍收费高，且存在到达目的地后另行额外收费的可能。因此，专车服务的收费比传统意义上的“黑车”合理的多。
综上所述，专车服务在服务品质方面比传统意义上的“黑车”优秀许多，同时，与现在各地普遍存在垄断的传统意义上的出租汽车广泛存在的高峰期时段、火车站等人口密集地段的拒载乱像相比，专车服务在这方面的抱怨极少。
综上对比得出结论，专车服务的服务品质甚至比传统意义上的出租汽车的服务品质还要高，对整个社会的正面意义更大，也有利于促进传统意义上的出租汽车的服务品质的提升，这正是市场这只“看不见的手”的正面意义，也是为何目前专车服务受到大众广泛欢迎的重要原因，也是交通运输部并未完全否定专车服务的重要原因（2015年1月8日，交通运输部明确表态：“专车”服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。各类“专车”软件公司应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营。）
故笔者建议对于专车服务，予以一概禁止并不妥当，堵不如疏，不如对其予以合理规制，平衡专车服务中各方当事人的利益。
2、对专车服务规制的建议
笔者建议相关部门对基于移动互联网平台的专车服务在予以合法化的前提下，进行如下规制：
（1）明确规定如要提供专车服务，提供专车服务的经营者必须明确承认自身的承运人身份，明确承认其与消费者之间成立通过移动互联网平台成立的是运输合同，不允许提供专车服务的经营者以提供“居间服务”为名，行承运人之实。明确规定提供专车服务的经营者如在运输过程中造成消费者人身、财产损害，承担应由承运人承担的责任。
（2）要求提供专车服务的经营者参照传统意义的出租汽车企业在车辆、人员管理、安全生产制度等方面达到一定的服务标准。出于对专车服务统一严格管理以维护消费者利益的角度出发，禁止属于自然人所有的私家车作为专车。
（3）要求提供专车服务的经营者购买承运人责任险，在交通事故发生时，通过保险分散承运人的风险，更好地维护消费者利益。
（4）要求提供专车服务的经营者与驾驶专车的驾驶员签订劳动合同，或与劳务派遣公司签订劳务合作协议，由派遣公司与驾驶员签订劳动合同，为其缴纳社会保险及住房公积金，避免如驾驶员发生工伤，或与承运人发生其他劳动纠纷时，其损失无法得到赔付，维护专车服务的驾驶员的合法权益。
（5）对专车服务收费设立指导价标准，防止如日后某一专车服务的经营者取得专车服务的垄断地位（目前有这种趋势，滴滴已经与快的合并）后，对消费者进行高额收费。
（6）对提供专车服务的经营者可能向专车驾驶员收取的“份子钱”进行规制，如果一定要收取“份子钱”，则不能高于特定的标准。
（7）明确对提供专车服务的经营者收取的税种及纳税标准，规范提供专车服务的经营者开具的发票的费用项目不得包含“代驾费”等与其承运人身份相矛盾的项目。
（8）参照对传统的出租汽车经营者及驾驶员侵害消费者权益时的行政处罚措施，对侵害消费者权益的提供专车服务的经营者及驾驶员进行行政处罚。
（9）尽量允许最大程度由市场分配资源，规定只要提供专车服务的经营者符合准入标准，交通运输主管部门不需要对专车数量是否超出城市需求进行审查，就予以发放经营许可，以破除垄断。如果专车数量确实超过了实际数量，提供专车的经营者自身会作出调整，这已经是市场经济所证明的规律。
上述规制措施，可以通过制定全新的专门针对基于移动互联网平台的专车服务的规定实施，也可以通过修改既有的《出租汽车经营服务管理规定》，专门增加基于移动互联网平台的专车服务的章节内容实施。
四、结语
在发展迅速的现代社会，经常出现既有的法律规定无法适应不断涌现的新事物的情形。法律不应当对有利于社会整体利益的新事物视而不见，也不应当成为保护垄断既得利益的工具，而应当及时作出调整，促进新事物的发展，保护各方当事人的合法权益。希望专车服务能够尽快取得合法地位，与传统意义上的出租汽车进行公平竞争，更好地服务广大民众。
